چگونه حبس منابع در پروژه‌ها اتفاق می‌افتد؟

یکی از چالش‌های بسیار مهم و اساسی این روزهای پروژه‌های عمرانی، نفوذ رانت و هدررفت منابع در این حوزه است. این پدیده موجب شده است بعضی از پروژه‌ها، کارآمدی و بهره‌وری لازم را نداشته باشند. کارآمدی و بهره‌وری پایین به این معناست که پروژه‌ها یا توجیه اقتصادی ندارند یا این‌که به دلیل تاخیر در زمان بهره‌برداری و یا عدم رعایت اصول فنی، ارزش افزوده‌ای به دنبال نخواهند داشت. شکل‌گیری بیش از 2900 پروژه نیمه‌تمام در کشور نتیجه این نوع مدیریت در سال‌های گذشته بوده است. این موضوع را غلامرضا سلامی، مشاور وزیر راه و شهرسازی با حضور در کافه‌خبر چنین تحلیل کرد: «این‌که می‌بینید بیش از 2900 پروژه نیمه‌کاره رها شده و از این طریق منابع زیادی هدر رفته، ناشی از ضعف برنامه‌ریزی و عدم تخصیص بهینه منابع و همچنین ضعف مدیریت است.» به گفته وی، «اگر به این موضوع از دید جامعه‌شناسی و روان‌شناختی نگاه کنیم، شاید در هدررفت منابع نوعی فساد باشد، ولی درصد اتلاف منابعی که در اثر ضعف و سوء‌مدیریت و یا ضعف کارایی و بهره‌وری در ایران وجود دارد، به مراتب بیشتر از درصدی است که در اثر فساد رخ می‌دهد.» سلامی تاکید می‌کند: «البته اثر این دو از نظر اقتصادی یکی است، چون منابع ملی از بین می‌رود؛ حالا یا به صورت رانت و یا به صورت پایین بودن کارایی و ضعف بهره‌وری و مدیریت.» آنچه در ادامه می‌خوانید، مشروح گفت‌وگوی خبرگزاری خبرآنلاین با غلامرضا سلامی است.

* در حال حاضر در رابطه با بروز فساد در بخش‌های مختلف اقتصادی بحث‌های مختلفی مطرح می‌شود. به نظر شما فساد در نهادهای مالی و یا پروژه‌های عمرانی چگونه شکل می‌گیرد. با توجه به نقشی که پروژه‌های عمرانی در توسعه‌یافتگی کشور دارند، چه اتفاقی افتاده است که هم‌اکنون در اجرای برخی پروژه‌ها فساد دیده می‌شود؟

فساد یک عارضه مالی است و مثل یک مرض مسری می‌ماند که اگر جلوی آن را نگیرید، اپیدمی می‌شود. در ایران نیز تقریبا یک چنین حالتی پیش آمده است و پیشگیری به آن صورتی که باید، انجام نشده و یا اگر پیشگیری هم صورت گرفته، به شکل صحیحی نبوده است. حالا هم که بیماری حادث شده، با آن مبارزه نشده است.

پروژه‌های عمرانی، یکی از محل‌هایی است که در آن فساد رخ می‌دهد، اما به این معنا نیست که در بخش‌های دیگر فساد کم‌رنگ‌تر است. برای مثال، بازارهای مالی، بانک‌ها، بیمه‌ها و بورس، مبادی‌ای است که فساد در آنها صورت می‌گیرد. در رابطه با طرح‌های عمرانی نیز همان‌طور که شما گفتید، در شرکت‌های دولتی و بخش‌هایی که با منابع کلان سر و کار دارند، متاسفانه فساد مالی زیاد است. اگر علت این موضوع را بخواهیم ریشه‌یابی کنیم، همان‌طور که گفتم، پیشگیری درستی صورت نگرفته و بعد هم که فساد توسعه پیدا کرد، مبارزه جدی‌‌ای با آن صورت نگرفت.

* فساد در پروژه‌های عمرانی چگونه شکل گرفت؟ چرا ما به جایی رسیدیم که هم‌اکنون از بیش از 2900 پروژه نیمه‌تمام صحبت می‌شود؟

ببینید توقف و عقب‌ماندگی پروژه‌ها الزاما فساد نیست. البته هدر رفتن منابع اتفاق می‌افتد، اما هر هدر رفتن و اتلاف منابعی ناشی از فساد نیست؛ ناشی از سوءمدیریت و ضعف مدیریت و برنامه‌ریزی است. این‌که می‌بینیم بیش از 2900 پروژه نیمه‌کاره رها شده و از این طریق منابع زیادی هدر رفته، بیشتر ناشی از ضعف برنامه‌ریزی و عدم تخصیص بهینه منابع و همچنین ضعف مدیریت است.

* ما هدررفت منابع را نمی‌توانیم یک نوع فساد بدانیم؟

هدررفت منابع ناشی از چند مساله می‌تواند باشد و یکی از عوامل و ابزار آن فساد است. ما هدررفت در نتیجه عدم کارایی، بهره‌وری و ضعف مدیریت داریم که الزاما همراه با فساد نیست. البته اگر بخواهیم از دید جامعه‌شناسی و روان‌شناختی نگاه کنیم، شاید هدررفت منابع نیز نوعی فساد در آن باشد، ولی درصد اتلاف منابعی که در اثر ضعف و سوء مدیریت و یا ضعف کارایی و بهره‌وری در ایران وجود دارد، به مراتب بیشتر از درصدی است که در اثر فساد رخ می‌دهد. البته اثر این دو از نظر اقتصادی یکی است، چون به‌هرحال منابع ملی از بین می‌رود؛ حالا یا به صورت رانت و یا به صورت پایین بودن کارایی و ضعف بهره‌وری و مدیریت. به عبارتی، منابع زیادی هزینه می‌شود، اما اثربخشی‌ای که باید در اقتصاد و رفاه مردم ایجاد کند، نمی‌بینیم و وجود ندارد؛ چراکه اتلاف منابع صورت گرفته است.

ما منابع کمی نداشتیم و در همین 8 سال گذشته صحبت از 700، 800 میلیارد دلار درآمد نفت بوده است. یک مقداری از این پول ممکن است در مجرای فساد هدر رفته باشد، اما شاید 90 درصد این منابع در اثر بی‌توجهی، بی‌دقتی، ضعف مدیریت و بی‌برنامه‌گی هدر رفته است.

حالا اگر از نظر فلسفی به موضوع بخواهیم نگاه کنیم، این هم فساد است. مثلا کسی که شایستگی ندارد مسوولیت یک پستی را داشته باشد و این پست را بپذیرد، نشان‌دهنده یک نوع فساد دامنه‌دار در جامعه است که در نتیجه عدم شایسته‌سالاری اتفاق می‌افتد. یا مثلا کسانی که از رانت استفاده می‌کنند و یا موجبات ایجاد رانت می‌شوند، شاید قصد فساد نداشته باشند، اما عملشان یک نوع فساد است. رانت یعنی دادن امتیاز به افرادی که استحقاق آن را ندارند و هیچ نوع بازدهی اقتصادی نیز برای جامعه نداشته باشد.

در ایران متاسفانه این نوع پرداخت‌ها و این نوع امتیازات خیلی زیاد است. ما در کشورمان درآمد نفتی فراوانی داشتیم و این درآمد در اکثر موارد صرف پرداخت‌هایی به صورت رانت و امتیاز شده است. ریشه این کار فساد است، اما در طبقه‌بندی‌هایی که صورت می‌گیرد، می‌گویند کسی که اقدام به ایجاد رانت می‌کند، شاید سوء نیت نداشته است، اما به دلیل صلاحیت پایین یا اطلاعات ناقص و بی‌توجهی به قوانین این اتفاقات افتاده است.

در بعضی از موارد می‌بینیم که رانت را سیستم به‌وجود می‌آورد، یعنی قوانین و مقررات به‌گونه‌ای است که خودبه‌خود موجب ایجاد رانت برای یک عده‌ای می‌شود.

* نمونه‌ای در این زمینه مثال می‌آورید؟

به فرض، کسانی که از ثروت و درآمد خیلی بالایی برخوردار هستند، الان منابع ملی به عنوان یارانه به سمت‌شان می‌رود. خب نمی‌شود گفت این گروه فاسد هستند، اما به‌هرحال از این رانت و پولی که حقشان نیست، استفاده می‌کنند.

* آیا تاکنون در وزارت راه و شهرسازی در رابطه با رانت یا امتیاز داده شده در خصوص پروژه‌های عمرانی گزارشی ارائه شده است؟

ببینید، داستان پروژه‌های عمرانی یک مقدار متفاوت است. همان‌طور که گفتم، در پروژه‌های عمرانی اتلاف منابع در اثر طولانی شدن پروژه و یا تخصیص نابهینه منابع اتفاق می‌افتد، ولی موضوع این‌جاست که دولت تعهدات خود را در مقابل پیمانکاران به خوبی انجام نمی‌دهد. برای مثال، دولت مطالبات پیمانکاران را به موقع پرداخت نمی‌کند. خودبه‌خود این موضوع باعث می‌شود که قیمت تمام شده یک پروژه بالا برود و پیمانکار به طور مسلم این تاخیر را در محاسبات خود منظور می‌کند. از سوی دیگر، در یک پروژه عمرانی امکان دارد نظارت‌های لازم صورت نگیرد؛ برای مثال، زمانی که پروژه به یک فرد واگذار می‌شود، نظارتی وجود ندارد. هر چند ممکن است در ظاهر قضیه همه تشریفات و مناقصات صورت گیرد، ولی در عمل به‌گونه‌ای برنامه‌ریزی می‌شود که پروژه به اشخاص خاصی داده شود. همچنین قیمتی که از سوی پیمانکار به دولت ارائه می‌شود، بسیار بیشتر از قیمت تمام شده باشد و یا در مصالحی که به کار می‌رود، استانداردهای لازم صورت نگیرد.

* در رابطه با کدام پروژه چنین اتفاقی افتاد؟ مسکن‌مهر می‌تواند مثال بارز آن باشد؟

بله، شما در رابطه با پروژه مسکن‌مهر در برخی از جاها می‌بینید که ساختمان به‌گونه‌ای ساخته شده که از همین الان مشخص است عمر مفید بیش از چند سال نخواهد داشت. یعنی چند سال بعد کلنگی خواهد شد و از بین می‌رود. خب این پولی است که از بین رفته است. ما از این نمونه پروژه‌ها زیاد می‌بینیم که ایجاد شده، اما هیچ‌گونه بازدهی اقتصادی نداشته‌اند.

* پروژه آزادراه تهران – شمال را هم می‌توانیم در زمره این طرح‌ها قرار دهیم؟

پروژه آزادراه تهران – شمال هم سال‌ها با حبس منابع مواجه بوده است. متاسفانه وقتی پول در یک پروژه می‌رود و آن پروژه طولانی می‌شود، حبس منابع اتفاق می‌افتد. حبس منابع هزینه دارد و هزینه آن نیز سنگین است. حالا آزادراه تهران – شمال داستان خود را دارد و مسایل متعددی داشته، اما به‌هرحال جزو یکی از پروژه‌هایی است که شاید بتوان به‌عنوان یک نمونه‌ای که اتلاف منابع در آن صورت گرفته، نام برد؛ از بابت میزان منابعی که در این پروژه به کار رفته و از آن استفاده نشده است. حالا حالاها هم معلوم نیست این پروژه به طور کامل به بهره‌برداری برسد، بنابراین تاکنون در این خصوص اقتصاد ما ضرر زیادی دیده است.

اصولا مسایل را هم از بُعد هزینه‌ای و هم از بعد انتفاع باید نگاه کرد. یعنی زمانی که یک پروژه تعریف می‌شود، هر سال که دیرتر مورد بهره‌برداری قرار می‌گیرد، آن انتفاعی را که باید به جمع برساند، چند سال عقب می‌افتد و این، یک نوع اتلاف منابع است. برای مثال، می‌توانیم بگوییم تاکنون چند صد نفر در اثر نبود این بزرگراه کشته شدند و میلیون‌ها لیتر بنزین و گازوییل بیشتر از آنچه که باید، در راه‌ها از بین رفته؛ به اضافه میلیون‌ها ساعتی که تلف شده است. همه این‌ها جزو اتلاف منابع ملی است و اتلاف را جزو تعاریف کلی فساد می‌توان گنجاند.

* در واقع از نظر شما نیت فساد نبوده، اما در نهایت نتیجه‌اش فساد بوده است.

بله، در عمل نتیجه‌اش این بوده که هم برای مردم هزینه ایجاد کرده و هم مردم را منتفع نکرده است.

* گزارش یا رقمی وجود دارد که میزان هدررفت یا اتلاف منابع در پروژه‌های عمرانی در سال‌های گذشته چقدر بوده است؟

متاسفانه محاسباتی صورت نگرفته است. این موضوع نیاز به یک حسابداری ملی خاص دارد که متاسفانه شاید الفبای آن را هم در ایران نمی‌دانند. ببینید، بهره‌وری از نظر اقتصادی فرمول دارد و قابل محاسبه است؛ به طوری که وقتی بهره‌وری از حد متعارف پایین‌تر باشد، چه زیانی به اقتصاد می‌رسد. در حسابداری، پایین بودن کارایی و عدم استفاده از ظرفیت در اقتصاد خرد قابل محاسبه است.

به طور مسلم در اقتصاد کلان هم این موضوع قابل محاسبه است. مشخص است که در برخی پروژه‌ها نسبت داده به ستانده هیچ تناسبی با یکدیگر ندارد و صدها میلیارد تومانی که در این چند سال خرج کردیم را اگر بخواهیم از نظر ریاضی مقایسه کنیم با آن امکاناتی که در اختیار مردم گذاشته شده است، می‌بینیم که زیان خیلی بیشتر از آن رقمی بوده که تصور می‌شود. این‌ها قابل محاسبه است و شیوه‌های محاسبه آن وجود دارد، ولی هیچ دستگاهی خود را مسوول این کار نمی‌داند. برای مثال، در رابطه با سوخت ارزان‌قیمتی که در اختیار عده‌ای گذاشته می‌شد، هیچ موقع محاسبه نشد که ما چقدر زیان می‌دیدیم. البته ممکن است بگوییم نفت تقریبا برای ما مجانی در می‌آید و همین‌طوری مجانی هم به مردم بدهیم مشکلی ندارد، ولی ما باید از این نظر نگاه کنیم که اگر نفت را به درستی استفاده کنیم، چه سودی عاید کشور و مردم می‌شود.

حالا ممکن است یک زمانی منابع ملی را در اختیار اقشاری قرار می‌دهید که آسیب‌پذیر هستند. در این‌جا هزینه این منابع قابل توجیه است، ولی می‌بینیم که این منابع در اختیار اقشار پردرآمد و دهک‌های بالای درآمدی قرار می‌گیرد. در این‌جاست که فاجعه زیاد است. ولی رقم در کل سنگین است. یعنی در واقع ما ستانده‌هایمان نسبت به داده‌هایمان خیلی پایین است؛ به خصوص در 10 سال گذشته که فاجعه‌آمیز بوده است.

با کمتر از این پول، خیلی از کشورها توانستند مسیر ترقی را طی و پیشرفت کنند، اما ما متاسفانه می‌بینیم که این عقب‌افتادگی به طور کامل در کشور ما احساس می‌شود. ما چه در حمل‌ونقل هوایی و چه در حمل‌ونقل ریلی و زمینی کاملا احساس می‌کنیم که از خیلی از کشورها عقب‌تر هستیم.

* برخی دلیل این عقب‌افتادگی را تحریم می‌دانند. شما هم چنین نظری را دارید؟

تحریم اصولا نقش اول را در این قضیه بازی نمی‌کند. تحریم مسلما موثر بوده، ولی تحریم بهانه‌ای است برای خالی شانه از زیر بار مسوولیت و نیز راهی است که فساد را توجیه می‌کند. ما شاهد بودیم که در دوره تحریم، حتی لوکس‌ترین کالاهای خارجی نیز در اختیار ما قرار می‌گرفت و در بازارها مشاهده می‌شد، بنابراین نمی‌توانیم بگوییم همه مشکلات فقط به تحریم مربوط می‌شود. تحریم‌ها موثر بوده است، اما متاسفانه ضعف مدیریت و سوءمدیریت و فساد باعث شده که دچار یک چنین سرنوشتی بشویم.

* به نظر شما چه عاملی به انحراف در سیستم‌های اقتصادی دامن می‌زند؟

مهم‌ترین چیزی که از نظر اقتصاددانان به انحرافات دامن می‌زند، دولتی بودن و غیررقابتی بودن اقتصاد است. هر چه اقتصاد رقابتی‌تر باشد، امکان فساد و اتلاف منابع کمتر است. اما متاسفانه ما منابع هنگفتی را طی سال‌های گذشته در اثر انحصارات از دست دادیم. شما می‌بینید که سال‌ها صنعت خودرو انحصاری بوده و نتیجه‌اش این بوده که الان روی پای خود نمی‌تواند بایستد. مردم نیز انتفاع زیادی از این صنعت نبردند، بلکه ناچار شدند محصولات بی‌کیفیت خودروسازان داخلی را با قیمت بالاتر خریداری کنند. همه این‌ها ناشی از دولتی بودن و غیررقابتی بودن اقتصاد است. یعنی مهم‌ترین عاملی که فساد را ایجاد می‌کند، غیررقابتی و غیرشفاف بودن اقتصاد است که متاسفانه در ایران برخلاف شعارهایی که داده می‌شود، هنوز هم انحصارات در همه زمینه‌ها حرف اول را می‌زند.

تا زمانی هم که وضعیت به همین صورت باشد، راهکاری برای مقابله با رانت، فساد و بالا بودن هزینه کالا پیدا نمی‌کنیم. در حقیقت در جایی فساد و اتلاف منابع از بین می‌رود که رقابت وجود داشته باشد و مردم حق انتخاب داشته باشند و کسی در اقتصاد بتواند ادامه فعالیت بدهد که هم شفاف عمل کند و هم در میدان رقابتی خود را حفظ کند و هم این‌که اعتماد مردم را جلب کند. در بازار انحصاری یک چنین چیزی امکان‌پذیر نیست.

* با توجه به آنچه که در رابطه با عدم خصوصی‌سازی واقعی و وجود انحصار گفتید و این‌که هنوز فضای اقتصاد کشور ما رقابتی نیست، می‌توانیم امیدوار باشیم که ریشه فساد در اقتصاد کشور خشکانده شود؟

خیر، باید یک تجدیدنظر جدی در کارهایی که در سال‌های گذشته انجام شده، صورت گیرد. به نظر من باید پرونده خصوصی‌سازی از نو بازنگری عمیق شود. چیزی به نام سهام عدالت نه‌تنها مشکل کسی را حل نکرده، بلکه مشکل اقتصاد کشور را دو چندان کرده و بیشتر هم خواهد کرد، چون غیر از اتلاف منابعی که رخ داده، شما دخالت و ورود دولت را در اقتصاد می‌بینید؛ ضمن این‌که آن نظارت‌هایی که قبلا هم بوده، کم‌رنگ‌تر خواهد شد. همین مساله یارانه‌ها و مقررات بانکی باید مورد تجدیدنظر اساسی قرار گیرد. ما با همین مقررات بانکی، خودمان زمینه فساد را در سیستم بانکی ایجاد کرده‌ایم. بانک‌ها حق دارند همه کاری کنند؛ می‌توانند بانک بخرند و بفروشند، می‌توانند شرکت ایجاد کنند و می‌توانند هر نوع معامله‌ای را انجام دهند. در واقع بانک‌ها همه کاری می‌توانند انجام دهند؛ غیر از بانکداری. بنابراین در همه این‌ها هم فساد است و هم اتلاف منابع. تمام این مسایل باید مورد بازنگری قرار گیرد و یک تحول ساختاری در تمام نظام‌های ما رخ دهد. در غیر این صورت مطمئن باشیم در حوزه خصوصی‌سازی، بانکی و مالیاتی تحولی رخ نخواهد داد.

* در خصوص واگذاری پروژه‌ها دولت معتقد است که هنوز بخش خصوصی توانمندی از نظر مالی وجود ندارد که بتواند اجرای پروژه‌های عمرانی را برعهده بگیرد. به خاطر همین به نهادهای شبه‌دولتی واگذار می‌شود. آیا شما هم چنین استدلالی را قبول دارید؟

به نظر من چنین چیزی درست نیست. بخش خصوصی را چه کسی سر و سامان می‌دهد؟ حکومت بخش خصوصی را سر و سامان می‌دهد. بخش خصوصی ما از نظر مالی قدرتمند است. پروژه‌های ساختمان‌سازی که صورت می‌گیرد، رقم‌های بالایی است و همه این پروژه‌ها را بخش خصوصی انجام می‌دهد. اگر ما جلوی پای بخش خصوصی هزار جور سد بگذاریم، به سمت فعالیت‌هایی می‌رود که یا زودبازده باشد یا به سمت فعالیت‌های غیرمولد می‌رود؛ در حالی که این سرمایه‌ها را می‌شود به سمت فعالیت‌های سودآور، ولی مولد سوق داد. منتها بستر چنین امری را باید دولت و حکومت به وجود بیاورد.

متاسفانه ما نه‌تنها بستری برای این کار ایجاد نکردیم، بلکه انواع و اقسام موانع را بر سر راه فعالیت بخش خصوصی قرار دادیم و بعد می‌گوییم بخش خصوصی توانایی لازم را ندارد. ما مانع‌تراشی بر سر راه فعالیت بخش خصوصی می‌کنیم. بخش خصوصی می‌تواند میلیاردها دلار جذب سرمایه کند. همه این‌ها امکان بالقوه است که به دلیل سیاست‌های غلط، امکان استفاده از آن به‌وجود نیامده است؛ وگرنه بخش خصوصی کشور ما قدرتمند است و می‌تواند نقش اساسی خود را در اقتصاد ایفا کند.

nnn